Por: Pedro Henrique Gonçalves Suman
Resumo: o presente artigo analisa a tensão pragmática entre o modelo burocrático formalista e a administração pública gerencial, à luz da reforma introduzida pela Lei n° 13.655/2018 (LINDB). O objetivo é demonstrar, por meio de um estado de caso no setor elétrico, como a interpretação literal de normas financeiras (como o princípio da Unidade de Caixa) pode obstaculizar a eficiência administrativa e gerar prejuízos ao erário. A metodologia empregada é o estudo de caso descritivo-analítico, examinando os conflitos entre Órgãos da Administração Pública Federal que, buscando eficiência, estudam a possibilidade de migração ao Ambiente de Contratação Livre (ACL), e o órgão de controle financeiro acerca da manutenção de conta em instituições privadas para operações em Ambientes Regulados. Conclui-se que a análise consequencialista e o dever de considerar os obstáculos reais do gestor (Art. 22 da LINDB) são imperativos jurídicos que validam a flexibilização de formalismos em prol da economicidade substancial.
Introdução
A administração pública brasileira vive um conflito paradigmático, tensionada entre dois modelos de gestão. De um lado, persiste a herança do modelo burocrático tradicional, focado no controle formal dos procedimentos e na estrita aderência à legalidade literal, em que a conformidade do meio justifica a ação. Do outro, emerge com força o modelo de administração gerencial, orientado para resultados e fundamentado nos princípios constitucionais da Eficiência e da Economicidade, que demandam do gestor a busca pela solução mais vantajosa para o interesse público. Tal tensão dialética impõe o reexame da teleologia estatal: a Conformidade Procedimental deve prevalecer sobre a Entrega de Valor Público?
Este artigo sustenta a tese de que a recente reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), promovida pela Lei nº 13.655/2018, solidificou o dever de uma análise consequencialista por parte dos gestores e dos órgãos de controle. Com isso, a busca por soluções mais econômicas para o erário, que maximizem os resultados com os menores custos possíveis, deixou de ser uma mera opção gerencial para se tornar uma obrigação jurídica inafastável, cujo descumprimento vicia o ato administrativo por insuficiência de motivação e desrespeito à realidade fática.
Para ilustrar a aplicação prática dessa tese, analisaremos estudos de casos, mantendo o anonimato das partes envolvidas. Trata-se conflitos entre Órgãos da Administração Pública Federal e órgão central de controle financeiro acerca da manutenção de conta bancária em instituição privada. Essa conta, exigida por regulação setorial, era a condição indispensável para viabilizar uma economia anual superior a um milhão de reais na aquisição de um insumo essencial. O caso evidencia a colisão entre a estrita legalidade formal e a juridicidade administrativa orientada a resultados.
Para dissecar este conflito, é imperativo primeiro revisitar os próprios alicerces da administração pública, onde a semente da tensão entre o meio e o fim foi plantada.
1. A Evolução do Paradigma da Administração Pública: Do Controle de Meios à Gestão de Resultados
A compreensão da transição histórica do Estado Liberal para o Estado Social e Democrático de Direito é um ponto de partida estratégico para entender as novas exigências impostas à Administração Pública. O Estado deixou de ser um mero garantidor da ordem e das liberdades individuais para se tornar um provedor ativo de bem-estar social, assumindo a responsabilidade pela prestação de serviços essenciais e pela promoção do desenvolvimento. Essa mudança substancial de escopo redefiniu as expectativas da sociedade e impôs uma reavaliação dos modelos de gestão estatal.
O modelo administrativo burocrático, consolidado no século XIX, caracterizava-se pela estrita vinculação à lei, pelo formalismo processual e pela hierarquia rígida. Sua principal virtude era a impessoalidade e a previsibilidade, buscando afastar o arbítrio e o patrimonialismo. Contudo, como aponta a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, esse modelo, ao focar excessivamente nos procedimentos, muitas vezes se mostrava lento, ineficiente e desvinculado dos resultados práticos de suas ações. Em resposta a essas limitações, consolidou-se o modelo de administração pública gerencial, que, sem abandonar o princípio da legalidade, desloca o foco do controle dos meios para a avaliação dos resultados e do desempenho. Esta nova concepção encontra profundo eco na obra de Antonio Blecaute Costa Barbosa, que distingue a legitimidade formal do gasto público (observância de regras procedimentais) de sua legitimidade substancial, que se concretiza quando o dispêndio contribui para a promoção da equidade e para o atendimento eficaz das demandas sociais. O modelo gerencial é, portanto, o veículo pelo qual o Estado alcança essa forma superior de legitimidade, onde o gasto público se justifica não apenas por sua correção procedimental, mas por seu impacto tangível na resolução de problemas e na melhoria do bem-estar social.
Essa transição paradigmática foi positivada no ordenamento jurídico brasileiro com a constitucionalização dos princípios da Eficiência e da Economicidade, inscritos no Art. 37 da Constituição Federal de 1988. A eficiência impõe ao gestor o dever de "boa administração", que transcende a mera legalidade formal para abranger a busca pela solução que produza o melhor resultado com o menor custo possível. A economicidade, por sua vez, complementa esse mandamento ao exigir uma gestão parcimoniosa dos recursos públicos. Juntos, esses princípios não representam apenas recomendações, mas verdadeiros deveres jurídicos que vinculam o administrador e servem como parâmetro para o controle de seus atos. A legitimidade da ação estatal passa a ser medida não apenas por sua conformidade com a norma, mas por sua capacidade de gerar valor para a sociedade.
Esta redefinição da legitimidade pelo resultado impõe que a atuação estatal na ordem econômica seja, ela própria, regida pela eficiência, submetendo-se às regras dos mercados nos quais opta por intervir.
2. A Ordem Econômica Constitucional e a Atuação do Estado em Mercados Regulados
A atuação do Estado na esfera econômica apresenta uma dualidade fundamental que impacta diretamente a análise da legalidade dos atos de gestão. É crucial distinguir a prestação de serviços públicos, muitas vezes em regime de monopólio, da participação em atividades econômicas em sentido estrito, onde o Estado atua em regime de concorrência com agentes privados. Essa distinção é a chave para compreender os diferentes regimes jurídicos aplicáveis e a necessidade de adaptação da máquina pública aos ambientes em que decide operar.
Com base nos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o serviço público é definido como toda atividade que o Estado assume como sua para satisfazer necessidades coletivas essenciais, submetendo-a a um regime jurídico predominantemente público. Já a atividade econômica em sentido estrito refere-se à produção e circulação de bens e serviços em um ambiente de livre iniciativa, no qual o Estado pode intervir como agente regulador ou, excepcionalmente, como agente econômico, submetendo-se às regras de mercado, conforme o Art. 173 da Constituição.
Quando a Administração Pública, no estrito cumprimento de seus deveres constitucionais de Eficiência e Economicidade, escolhe operar em um mercado competitivo e regulado — como o ambiente de contratação livre de energia elétrica —, ela implicitamente aceita as regras vinculantes daquele mercado. Não se trata de uma submissão passiva, mas da consequência lógica e jurídica de uma decisão estratégica em busca do interesse público. É uma contradição jurídica manifesta buscar os benefícios econômicos de um mercado (a redução de custos) e, simultaneamente, invocar prerrogativas de direito público para se isentar de suas regras operacionais compulsórias. As normas estabelecidas pela agência reguladora competente e pela câmara de comercialização possuem força normativa e vinculam todos os participantes, públicos e privados. Ignorá-las é inviabilizar a própria capacidade do Estado de gerar economias substanciais para o erário.
Este choque entre a lógica de mercado e o formalismo administrativo encontra seu principal árbitro na mais recente e pragmática evolução do direito público brasileiro: a reforma da LINDB.
3. A Reforma da LINDB: A Positivação do Dever de Análise Consequencialista
A alteração da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei nº 13.655/2018 representa um marco na evolução do controle da administração pública no Brasil. Essa reforma não criou um novo direito, mas formalizou e tornou cogente uma abordagem pragmática e responsável que já era demandada pelos princípios constitucionais da eficiência e da razoabilidade. Ela estabeleceu um "direito administrativo do mundo real", que obriga gestores e controladores a fundamentarem suas decisões não em abstrações teóricas, mas em suas consequências práticas.
Uma análise aprofundada do Art. 20 da LINDB revela o núcleo dessa transformação. O dispositivo veda expressamente as decisões, nas esferas administrativa, controladora e judicial, que se baseiem em "valores jurídicos abstratos" sem que sejam consideradas as "consequências práticas da decisão". Conforme a tese sobre consequencialismo de André Bueno da Silveira, essa norma impõe a transição de uma análise "lógica" e meramente intuitiva das consequências para uma que exige a avaliação de dados empíricos, incentivos e custos de transação. O administrador e o controlador não podem mais simplesmente invocar um princípio, como o da "unidade de caixa", e ignorar que sua aplicação irrestrita resultará em um prejuízo milionário comprovado. A motivação do ato decisório passa a exigir uma ponderação explícita entre os valores em jogo e os resultados fáticos esperados.
Na mesma linha, o Art. 22 da LINDB complementa esse dever ao impor a necessidade de considerar os "obstáculos e as dificuldades reais do gestor" na interpretação de normas sobre gestão pública. Essa norma proíbe decisões de controle que partam de um ideal abstrato de administração, ignorando as limitações fáticas, regulatórias ou operacionais que o administrador enfrenta. O controlador não pode exigir do gestor uma conduta impossível ou que desconsidere regras compulsórias de um setor regulado no qual o Estado decidiu participar. A análise deve ser feita com base na realidade concreta, e não em uma perfeição teórica inatingível.
O contraste entre a abordagem antiga e a nova mentalidade exigida pela LINDB pode ser sintetizado:
Visão Formalista-Abstrata
- Foco Principal: A conformidade estrita e isolada com o texto da norma, independentemente do contexto.
- Análise de Impacto: Ignora explicitamente os custos, benefícios e os resultados práticos da decisão ou da ação.
- Consideração do Gestor: Desconsidera as dificuldades, obstáculos, e a realidade operacional enfrentada pelo gestor público.
- Método de Interpretação: Adota uma interpretação literal e puramente dogmática, desvinculada de qualquer avaliação de impacto.
Visão Consequencialista-Pragmática (LINDB)
- Foco Principal: O resultado prático alcançado e a compatibilidade da ação ou decisão com o sistema de princípios e a finalidade pública.
- Análise de Impacto: Exige a ponderação explícita e fundamentada das consequências econômicas, sociais e financeiras da decisão (Art. 20 da LINDB).
- Consideração do Gestor: Impõe a análise obrigatória dos obstáculos e da exequibilidade da decisão no mundo real, reconhecendo as dificuldades reais do agente (Art. 22 da LINDB).
- Método de Interpretação: A motivação deve ser baseada na necessidade, adequação e proporcionalidade da medida frente às alternativas disponíveis, buscando a economicidade substancial.
Com este novo arcabouço teórico em mente, torna-se possível dissecar o estudo de caso concreto e avaliar a validade jurídica das decisões tomadas pelos atores envolvidos.
4. Estudo de Caso: O Conflito entre a Unidade de Caixa e a Economicidade
A análise a seguir detalhará casos reais, preservando o anonimato das partes, para ilustrar de forma concreta a aplicação dos princípios e normas discutidos. O conflito expõe a colisão entre a adesão a um formalismo rígido por parte de um órgão de controle e a busca pela eficiência econômica por parte de um órgão gestor, evidenciando a necessidade imperativa de uma interpretação consequencialista do direito administrativo.
4.1. O Contexto Fático e Regulatório
O estudo debruça-se sobre a experiência de um ente da Administração Direta que, ao revisar seus contratos de consumo, estudou a adesão ao Ambiente de Contratação Livre (ACL) de energia elétrica. A participação neste mercado impõe a todos os seus agentes, sejam públicos ou privados, a adesão às regras da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE): os pagamentos e as liquidações financeiras devem ser realizados, obrigatoriamente, por meio de uma conta específica mantida em uma das poucas instituições financeiras privadas credenciadas pela câmara. Essa exigência não é uma opção, mas uma regra de funcionamento do mercado, à qual todos os participantes, públicos ou privados, devem se submeter.
O benefício público decorrente dessa estratégia de gestão foi direto e substancial. A operação projetou uma economia anual superior a R$ 1 milhão (um milhão de reais), representando uma redução percentual expressiva na despesa com utilidades daquele órgão. Trata-se de um resultado que impacta diretamente a disponibilidade orçamentária para atividades finalísticas.
4.2. A Posição do Órgão de Controle: A Primazia do Formalismo
O órgão central de controle financeiro do governo federal, ao tomar conhecimento das operações, determina o imediato a impossibilidade de conta mantida na instituição privada. Sua argumentação, pautada por uma visão estritamente formalista, basea-se nos seguintes pontos:
- Violação do Princípio da Unidade de Caixa: invoca uma interpretação literal do Art. 164, §3º, da Constituição Federal, que determina que as "disponibilidades de caixa" da União sejam depositadas em instituições financeiras oficiais. A hermenêutica adotada pelo controle interno privilegiou a literalidade do texto constitucional, em detrimento de uma exegese sistemática que considerasse a natureza regulatória da despesa.
- Impossibilidade Operacional do Sistema: Alegação que o sistema integrado de administração financeira do governo federal não possuía uma funcionalidade para registrar a operação. Observou-se a transmutação de restrição tecnológica (limitação do SIAFI) em óbice jurídico intransponível, intervendo a lógica instrumental dos sistemas de controle.
- Interpretação Restritiva da Legalidade: O órgão de controle argumenta que a exceção prevista no próprio texto constitucional ("ressalvados os casos previstos em lei") não abrangeria normas regulatórias setoriais, como as da câmara de comercialização, mas apenas leis em sentido estrito. Essa visão ignora que a regulação setorial é editada com amparo em lei e possui força normativa para os participantes daquele mercado específico.
4.3. Análise Crítica à Luz dos Princípios Constitucionais e da LINDB
A sugestão do órgão de controle, embora revestida de aparente legalidade, não resiste a uma análise aprofundada sob a ótica da Constituição e da moderna legislação administrativa.
Violação aos Princípios da Eficiência e Economicidade: ao manifestar a impossibilidade de abertura de conta, ou até mesmo de manutenção dessa conta, força os entes da Administração Pública Direta a abandonarem o modelo de contratação mais vantajoso, atentando diretamente contra o núcleo do Art. 37 da Constituição. Prioriza a forma (a manutenção dos recursos exclusivamente em bancos oficiais) em detrimento do resultado (uma economia anual superior a um milhão de reais), produzindo ativamente uma perda anual quantificável para os cofres públicos. A eficiência e a economicidade não são meros adornos, mas princípios vinculantes que devem guiar a interpretação de todas as outras normas administrativas.
Não Conformidade com a LINDB: O ato do órgão de controle é manifestamente inválido por vício de motivação, pois viola diretamente os artigos 20 e 22 da LINDB. Ao desconsiderar as consequências práticas de sua decisão — o concreto e recorrente dano financeiro de mais de R$ 1 milhão (um milhão de reais) por ano imposto ao erário — o ato falha em cumprir o dever do Art. 20. Adicionalmente, ao ignorar as dificuldades reais do gestor, que está submetido a uma regulação setorial compulsória sobre a qual não tem poder de alteração, as decisões afrontam o dever imposto pelo Art. 22. O controle foi exercido de forma abstrata, contrastando o valor abstrato de uma interpretação formal com o prejuízo tangível que ela inflige.
A Correta Natureza Jurídica da Conta: O argumento central do órgão de controle parte de uma premissa equivocada: a de que a conta em questão se enquadraria no conceito de "disponibilidade de caixa" do Art. 164, §3º, da Constituição. O propósito teleológico da regra da Unidade de Caixa é evitar que o governo utilize fundos públicos para especulação financeira ou para beneficiar indevidamente bancos privados com depósitos vultosos. Contudo, há uma distinção fundamental a ser feita. Disponibilidade de caixa refere-se a recursos livres, sob a gestão do ente público, que podem ser alocados ou investidos. Já uma conta de trânsito ou liquidação, como a do caso em análise, não é um "reservatório" de recursos, mas um mero "canal" para pagamentos específicos, exigido como ferramenta operacional por um sistema de mercado. Os recursos ali transitam por tempo mínimo, com destinação vinculada, não estando à livre disposição do gestor e, portanto, não apresentando o risco que a norma constitucional visa coibir. A interpretação do órgão de controle, portanto, não é apenas literal, mas também desconectada da razão de ser da norma constitucional, tornando-a prejudicial ao interesse público.
O caso demonstra a imperiosa necessidade de se transcender o formalismo para focar na finalidade da norma e no papel do controle na administração pública contemporânea.
5. Por uma Prática de Controle Além do Punitivismo: O Foco na Solução e na Economicidade
As lições extraídas do estudo de caso convidam a uma reflexão profunda sobre a finalidade precípua do controle na Administração Pública gerencial. O papel dos órgãos de controle interno e externo deve evoluir de uma postura meramente reativa e punitiva, focada na identificação de desvios formais, para uma abordagem colaborativa e orientada à solução, que auxilie o gestor a alcançar os melhores resultados para o interesse público. A decisão de simplesmente ordenar o encerramento da conta, causando um prejuízo milionário, contrasta agudamente com as soluções construtivas propostas no parecer jurídico do caso, como a criação de uma classificação contábil específica ou a implementação de um ajuste técnico no sistema integrado de administração financeira. Essas alternativas demonstram uma mentalidade focada em viabilizar a eficiência, e não em obstruí-la em nome da burocracia.
Nesse novo contexto, a responsabilização do agente público também deve ser reavaliada. O Art. 28 da LINDB é claro ao determinar que o agente público só responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Essa norma visa proteger o gestor que, agindo de boa-fé e com base em dados concretos, busca a solução mais eficiente e econômica para a administração, mesmo que essa solução desafie interpretações burocráticas tradicionais. A inovação e a busca por melhores práticas não podem ser sufocadas pelo fenômeno da administração defensiva, no qual a paralisia decisória induzida pelo receio do controle incentiva a inércia e a manutenção de práticas comprovadamente mais onerosas.
Em última análise, uma administração pública verdadeiramente eficiente depende de um sistema de controle que compreenda sua missão como indutora de boas práticas. Um controle que premie a inovação responsável e a busca comprovada pela economicidade, em vez de punir o desvio de formalismos que, como no caso analisado, se provem obsoletos e manifestamente prejudiciais ao interesse público.
6. Conclusão
A análise empreendida reforça a tese central de que o paradigma da administração gerencial, amparado pelos princípios constitucionais da Eficiência e Economicidade e pelas diretrizes pragmáticas da LINDB, deve prevalecer sobre interpretações formalistas anacrônicas que sacrificam o resultado em prol do procedimento. A evolução do direito administrativo brasileiro, culminando na reforma da LINDB, não deixa margem para dúvidas: a análise consequencialista é um dever, e a busca pela economicidade, uma obrigação.
O estudo de caso demonstrou, de forma contundente, como a aplicação de uma lógica burocrática e desvinculada da realidade pode gerar prejuízos concretos e expressivos ao erário, ao mesmo tempo em que viola os mais basilares princípios da boa gestão. A distinção entre disponibilidade de caixa e conta de liquidação, a submissão do Estado às regras de mercados regulados e a invalidação de atos de controle que ignoram as consequências práticas e as dificuldades reais do gestor são lições que emergem do caso e que devem orientar a prática administrativa futura.
A verdadeira "boa administração" se concretiza quando os órgãos de gestão e de controle atuam em harmonia, com um propósito comum: alcançar o resultado mais vantajoso para a sociedade. Isso exige que a economicidade deixe de ser um princípio abstrato para se tornar uma prática cotidiana, mensurável e, acima de tudo, juridicamente exigível. Somente assim o Estado poderá cumprir sua missão constitucional de forma eficaz, transformando recursos escassos em valor público tangível.
