O CASO
A controvérsia teve origem em autuação fiscal lavrada pelo Estado de Rondônia contra a Eletronorte, que resultou na imposição de multa correspondente a 40% do valor de uma operação de remessa de óleo diesel, sob o fundamento de ausência de emissão dos documentos fiscais pertinentes.
O combustível, adquirido junto à Petrobras, destinava-se à geração de energia elétrica, atividade desempenhada por empresa contratada para esse fim.
O ICMS incidente sobre a circulação do diesel já havia sido integralmente recolhido no momento da saída do produto da refinaria, mediante o regime de substituição tributária, inexistindo, portanto, exigência de novo recolhimento tributário na etapa subsequente da operação. Não obstante, a autoridade fiscal estadual aplicou penalidade por suposto descumprimento de obrigação acessória, medida que a empresa reputou manifestamente desarrazoada e excessiva.
Em sede de mandado de segurança impetrado em primeiro grau, a penalidade foi reduzida para 10%, percentual que, ainda assim, foi considerado excessivo pela contribuinte. Interposto recurso, o Tribunal de Justiça de Rondônia promoveu nova redução, fixando a multa em 5% do valor da operação. Contra esse acórdão foi interposto recurso extraordinário, no qual se reconheceu a existência de repercussão geral, em 2011.
ENTENDIMENTO DO STF
O sistema de sanções tributárias impostas por infração à legislação tributária (CF/1988, art. 146, III) caracteriza-se por elevada complexidade e heterogeneidade entre as legislações dos diversos entes da federação, o que dificulta a adoção de um tratamento sistematizado pelo Poder Judiciário.
No campo das multas tributárias decorrentes do descumprimento de deveres instrumentais, aplicadas isoladamente ou cumuladas com as da obrigação principal, verifica-se ampla variação conforme a gravidade da infração e a presença de qualificadoras, além de divergências quanto aos critérios objetivos e subjetivos e aos limites quantitativos estabelecidos.
Cabe, portanto, a esta Corte, em juízo de ponderação, fixar parâmetros que orientem o legislador e os aplicadores da lei, a fim de conferir maior uniformidade sistêmica até que seja editada lei complementar sobre o tema, especialmente no que se refere à:
(a) aplicação do princípio da consunção, segundo o qual o ilícito mais abrangente absorve o menos abrangente a ele vinculado;
(b) análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes e
(c) f ixação de tetos para as multas, nas hipóteses em que haja tributo ou crédito vinculado, ou, excepcionalmente, na ausência destes, adoção de valor de referência relacionado à penalidade, como o montante da operação, prestação ou receita bruta.
Nesse contexto, as multas isoladas por descumprimento de obrigações tributárias acessórias são limitadas a 60% do valor do tributo ou crédito vinculado, podendo alcançar até 100% em casos de circunstâncias agravantes. Se não houver tributo vinculado, mas existir um valor de operação associado, a multa não deve superar 20%, podendo, entretanto, chegar a 30% em situações agravantes. Esses limites não se aplicam a multas de natureza administrativa, como as aduaneiras.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, homologou a desistência do recurso extraordinário.
Em seguida, por maioria, ao apreciar o Tema 487 da repercussão geral, (i) fixou as teses anteriormente citadas e (ii) modulou os efeitos da decisão, para que estes passem a incidir a partir da data de publicação da ata de julgamento do mérito, resguardando as ações judiciais e os processos administrativos pendentes de conclusão até essa data, bem como os fatos geradores ocorridos até então, desde que não tenha havido o pagamento de multa abrangida pelo presente tema de repercussão geral.
TESE FIXADA
“1. A multa isolada aplicada por descumprimento de obrigação tributária acessória estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.
2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes.
3. Na aplicação da multa por descumprimento de deveres instrumentais, deve ser observado o princípio da consunção, e, na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e ne bis in idem.
4. Não se aplicam os limites ora estabelecidos à multa isolada que, embora aplicada pelo órgão fiscal, se refira a infrações de natureza predominantemente administrativa, a exemplo das multas aduaneiras.”
Informativo 1.203 / STF: RE 640.452/RO, relator Ministro Luís Roberto Barroso, redator do acórdão Ministro Dias Toffoli, julgamento finalizado em 17.12.2025.
