A reforma tributária brasileira, instituída pela Emenda Constitucional n.º 132/2023 e regulamentada principalmente pela Lei Complementar n.º 214/2025, apresenta-se como instrumento de modernização econômica, mediante a substituição de tributos sobre o consumo por um sistema de imposto sobre valor agregado (IVA). Entretanto, por trás da promessa de simplificação, permanece uma questão fundamental: a reforma tornará a tributação socialmente mais justa ou apenas aperfeiçoará os mecanismos de arrecadação de um sistema historicamente regressivo?
A principal deficiência da reforma não reside na simplificação tributária, medida reconhecidamente necessária, mas na preservação de um modelo de financiamento estatal excessivamente dependente de tributos indiretos, sem correspondente redução dos encargos sobre o trabalho ou redistribuição substancial da carga tributária segundo a capacidade econômica dos contribuintes.
A tributação sobre o consumo compromete proporcionalmente uma parcela maior dos rendimentos das famílias pobres, que destinam praticamente todos os seus recursos à satisfação de necessidades essenciais, enquanto aquelas de maior renda dispõem de maior capacidade de poupança e investimento.
Segundo o relatório Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2026, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a tributação sobre bens e serviços representou 49,2% da arrecadação tributária na América Latina e no Caribe em 2024, enquanto a participação correspondente nos países da OCDE foi de 31,2% em 2023. Embora relativos a períodos distintos, os dados evidenciam a maior dependência regional da tributação indireta.
Estudos da OCDE também demonstram que a avaliação distributiva do IVA exige considerar a renda e as despesas familiares ao longo do tempo, podendo apresentar resultados menos regressivos quando medida em relação ao consumo. Isso, contudo, não elimina a preocupação com o comprometimento da renda disponível das famílias economicamente vulneráveis.
Ao preservar, como diretriz, a arrecadação global dos tributos substituídos e instituir alíquotas potencialmente elevadas, a reforma deixa de enfrentar diretamente essa distorção estrutural.
Há, naturalmente, argumentos favoráveis à reforma. A substituição de tributos cumulativos, a ampliação do aproveitamento de créditos, a tributação no destino e a uniformização legislativa podem reduzir custos administrativos, melhorar a eficiência produtiva e favorecer o crescimento econômico.
Seus defensores também destacam os mecanismos de devolução tributária às famílias de baixa renda, conhecidos como cashback, além de tratamentos favorecidos para produtos essenciais.
Essas medidas representam avanços. Estudos do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial identificam potencial de melhoria distributiva em comparação com o sistema anterior. Entretanto, a efetividade da devolução tributária depende de mecanismos administrativos eficientes, da identificação dos beneficiários e da restituição dos valores. Além disso, eventuais reduções de custos empresariais não asseguram diminuição proporcional dos preços ao consumidor.
A melhoria relativa da distribuição tributária, portanto, não equivale necessariamente à realização plena da justiça fiscal.
Outra deficiência fundamental é a ausência de tratamento efetivo dos encargos trabalhistas. A reforma moderniza a tributação do consumo, mas preserva os custos previdenciários incidentes sobre a contratação formal, deixando de enfrentar um dos obstáculos à expansão do emprego.
O modelo atual estabelece uma relação economicamente contraditória: quanto maior a folha salarial, maior a contribuição previdenciária patronal, independentemente dos benefícios sociais decorrentes da geração de empregos.
Essa estrutura merece crítica especialmente porque salários e encargos trabalhistas, em regra, não geram créditos de IBS e CBS. Empresas intensivas em mão de obra poderão, portanto, enfrentar dificuldades para compensar a tributação incidente sobre suas operações, particularmente no setor de serviços.
Uma alternativa seria a redução progressiva da contribuição previdenciária patronal condicionada à criação líquida e à manutenção de postos de trabalho, acompanhada de mecanismos de controle fiscal e prevenção de contratações artificiais.
Essa possibilidade foi examinada em artigo de nossa autoria, intitulado Como diminuir encargos trabalhistas e manter a arrecadação?, cuja leitura sugerimos como contribuição ao debate sobre alternativas de desoneração progressiva da folha de pagamento e estímulo à contratação formal.
A proposta parte da premissa de que a diminuição individual da carga tributária pode ser compensada, total ou parcialmente, pela ampliação da base de contribuintes e pela atividade econômica adicional. A neutralidade fiscal, contudo, depende da confirmação empírica das projeções e não deve ser presumida.
Em vez de simplesmente preservar a arrecadação mediante a tributação do consumo, seria economicamente mais interessante examinar mecanismos que incentivassem a geração de empregos, a formalização das relações de trabalho e a ampliação sustentável da base contributiva.
A experiência internacional sugere caminhos mais equilibrados. Estudos do FMI e da OCDE apontam a importância de combinar tributação eficiente com progressividade fiscal, transferências sociais e políticas de controle das despesas públicas.
No estudo Designing a Progressive VAT, publicado em 2024, o FMI examinou mecanismos de devolução tributária capazes de conferir maior progressividade ao imposto sobre valor agregado, reforçando a importância de direcionar a compensação às famílias vulneráveis, em vez de depender exclusivamente de isenções generalizadas.
Entretanto, a compensação tributária não substitui uma revisão mais abrangente das fontes de financiamento estatal. A tributação progressiva da renda e do patrimônio, a revisão de benefícios fiscais pouco eficientes, o combate à evasão e a racionalização das despesas públicas constituem instrumentos complementares para alcançar maior equilíbrio fiscal.
A experiência internacional também demonstra que a justiça tributária depende da qualidade e da distribuição das despesas públicas. Serviços universais de saúde e educação, transferências sociais bem direcionadas e políticas de inclusão produtiva podem compensar parte dos efeitos distributivos desfavoráveis da tributação indireta.
Não se trata, portanto, de rejeitar a simplificação tributária, mas de reconhecer que eficiência arrecadatória e justiça fiscal são objetivos distintos. Um sistema pode tornar-se administrativamente mais eficiente e, ainda assim, conservar desigualdades na distribuição dos encargos.
A Constituição Federal estabelece, no art. 145, § 1º, o princípio da capacidade contributiva, cuja realização exige que a tributação considere, tanto quanto possível, as condições econômicas dos contribuintes. Também estabelece, entre os objetivos fundamentais da República, a redução das desigualdades sociais (art. 3º, III), além de consagrar a busca do pleno emprego como princípio da ordem econômica (art. 170, VIII).
Sob essa perspectiva, a reforma representa uma oportunidade parcialmente desperdiçada. Poderia ter articulado simplificação, estímulo à produção, formalização do emprego, redistribuição dos encargos tributários e racionalização das despesas públicas. Optou-se, entretanto, predominantemente pela reorganização da tributação do consumo, deixando questões estruturais relevantes para iniciativas legislativas futuras.
A reforma tributária brasileira moderniza a arrecadação, mas não reforma suficientemente a distribuição dos encargos fiscais. Ao preservar a elevada dependência da tributação sobre o consumo e deixar de enfrentar o custo tributário do trabalho formal, corre o risco de perpetuar um sistema no qual a eficiência arrecadatória prevalece sobre a capacidade contributiva, impondo sacrifícios proporcionalmente maiores à população economicamente vulnerável.
O verdadeiro avanço não consiste apenas em arrecadar melhor, mas em arrecadar de maneira mais equitativa, estimulando a criação de empregos, preservando a capacidade de consumo das famílias e distribuindo os encargos públicos segundo a efetiva capacidade econômica de cada contribuinte.
Referências
BRASIL. Emenda Constitucional n.º 132, de 20 de dezembro de 2023. Altera o Sistema Tributário Nacional.
BRASIL. Lei Complementar n.º 214, de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços, a Contribuição sobre Bens e Serviços e o Imposto Seletivo.
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL. Designing a Progressive VAT. IMF Working Papers, 2024.
FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL. Brazil's VAT Reform: Improving Equity. IMF Working Papers, 2026.
OCDE. Consumption Tax Trends 2024. Paris: OECD Publishing, 2024.
OCDE. Revenue Statistics in Latin America and the Caribbean 2026. Paris: OECD Publishing, 2026.
PINTAL, Alexandre Rocha. Como diminuir encargos trabalhistas e manter a arrecadação? Jurídico Certo. Disponível em: https://juridicocerto.com/p/alexandrerochapintal/artigos/como-diminuir-encargos-trabalhistas-e-manter-a-arrecadacao-8019.
